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도시계획 | 공공보행통로의 논란과 가치 본문
1. 들어가며
대규모 아파트 단지가 들어서면서, 공공보행통로 관련 논란이 발생하고 있다.
공공보행통로는 대부분 공동주택단지 등 대규모 단지를 관통하는 형태로 만들어진다.
즉, 외부인이 불편없이 공동주택단지를 지나갈 수 있게 끔 열어두는 보행도로 성격이다.
그러다보니, 공동주택단지 주민들은 불만을 가질 수 있다.
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강동구 고덕아00온 아파트 공공보행통로 : "외부인 돌아서 가라" 공공보행로 막아선 아파트 대단지, 어디 | 중앙일보
2. 공공보행통로?
공공보행통로는 법적으로는 정확한 명칭은 아니다.
[건축법 시행령]에서는 "보행통로"의 기준을 두고 있으며,
[도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙] 제19조 에서는 보행자전용도로의 구조 및 설치기준을 두고 있을 뿐이다.
우리가 알고 있는 공공보행통로는 [국토계획법]에 따른 [지구단위계획]에서 운영한다.
[지구단위계획수립지침]에서 공공보행통로와 관련된 내용은 다음과 같다.
[지구단위계획수립지침]
3-6-10. 보행동선계획은 다음 사항을 유의하여 수립한다.
(1) 구역의 유형별 특성을 감안하여 보행환경을 체계화하고 차량동선보다는 보행자 안전과 쾌적한 보행이 가능한 동선체계가 되도록 한다.
(2) 보행동선은 계획구역 및 구역 외 지역과 원활한 보행네트워크가 형성될 수 있도록 하고, 장애인ㆍ노약자(아동 포함) 등의 보행에 불편이 없도록 계획한다.
(3) 건축선 후퇴부분에 대한 구체적 공간처리 규정을 마련하여 보행에 장애를 주는 지장물이 설치되거나 주차공간으로 사용하는 것을 피하도록 한다.
(4) 통과교통 억제를 위한 시설 등을 조성하여 보행자전용도로 또는 보차도로(步車道路) 등의 설치를 검토한다.
(5) 주요한 보행자축에는 보행자우선도로를 고려하되 그에 면한 필지의 주차동선이나 서비스동선에 대한 검토를 하고, 지역여건에 따라서는 시간제 보행자도로 등 다양한 형태를 검토한다.
(6) 대지의 규모가 커서 보행자가 우회하게 되는 불편이 없도록 적정 대지규모로 계획하되, 불가피한 경우 대지안에 공공보행통로를 지정하는 방안을 검토한다.
(7) 주차장ㆍ광장ㆍ교통시설 등 보행자이용시설은 보행자가 걸어서 쉽게 이용하고 보행자가 보호될 수 있는 환경을 만들어 준다.
(8) 3-6-10.(6)에 따라 공공보행통로를 지정하는 경우에는 다음 사항을 고려하여야 한다.
① 대지안에 공공보행통로를 계획하는 경우 보행통로 주변에 거주하는 주민들에게 소음, 사생활 침해 등이 발생하지 않도록 지정위치를 검토하고, 공공보행통로로 주변에 수목식재 등을 검토하여야 한다.
② 향후 대지안에 거주하는 주민과 공공보행통로 이용자와의 분쟁발생 요인에 대해 사전분석을 통하여 분쟁이 발생되지 않도록 방안을 강구 하여야 한다.
(9) 보행자 통행이 많은 것으로 예상되는 지역은 보행자전용도로 설치를 우선으로 검토하고, 보행자전용도로 설치가 어려운 경우 전면공지, 공공보행통로 등을 결정하여 안전한 보행환경을 조성하도록 한다.
3-12-8. 공공보행통로 등을 계획하는 경우 관련된 대지에서 동시에 건축하도록 하여 계획의 실현성을 높이는 방안을 강구하고, 공공보행통로 등의 설치주체 및 통로의 설치방법에 관한 구체적인 지침을 명시하는 것이 바람직하다.
쉽게 말해서, "공공보행통로"란 보행자(외부인)이 우회하는 불편이 없도록(공익성), 대지(사유지)를 질러갈 수 있도록 만든 통로다.
(이 외에도 보행공간을 만들기 위해서 "보행자전용도로", "보도(보차도로)", "전면공지", "대지내 조경" 등의 다양한 도시계획기법이 있다)
3. 공공보행통로가 왜 논란이 되는가?
공공보행통로는 앞서 말한대로 3가지 계획요소가 들어가 있다.
- 목적) 공익적 목적
- 대상지) 사유지, 대지
- 특성) 통로
이 중에서 공공보행통로의 공익성과 관련해서는 본 글에서는 논의하지 않는다.
(도시계획전문가 관점에서 볼때 공익적 필요성은 크다. 다만, 일반인이나 소유주의 관점에서는 다를 수 있다.
따라서 이번 주제에서는 배제하고 법적인 측면만 다루려 한다.)
1) 공공보행통로는 사유지?
기본적으로 공공보행통로는 "도로"개설이 어려운 사유지에 지정한다.
모든 문제는 공공보행통로가 사유지(대지)에 지정하기 때문에 발생한다.
사유지에 "보행자전용도로"를 만들수는 없으니, "공공보행통로"로 만든것이다.
사유지가 아니라면 공공보행통로를 만들 이유가 없다. 그냥 "보행자전용도로"로 만들면 된다.
공공이 관리하기 때문에 관리도 쉽다. 관리주체도 분명하다.
개발사업자가 조성 후 기부채납하기 때문에 시 입장에서 돈 들어갈 일도 없다.
토지소유주 입장에서도, "보행자전용도로"로 만들어, 서울시에 기부채납(소유권 이전) 하느니
최소한 재산권 변동은 없는 "공공보행통로"가 훨씬 유리하다.
즉. 공공보행통로는 토지소유주를 많이 배려해준거다.
2) 공공보행통로는 사유지인데 도로가 가능해?
사유지라고 해서 도로를 만들지 못하는 것은 아니다.
도로는 "도로법"에 의해 지정된 도로를 말하며, 통상적으로 지목이 "도로"로 지정된 땅이다.
모든 도로는 국공유지도 아니고, 사유지도 있으며, 실제로 거래도 이루어진다.
(특히, 재개발사업이나 도시개발사업에서는 "도로"를 소유하고 있으면 현금보상 뿐만아니라, 주택 분양권을 주기도 한다)
실질적으로는 사도(개인 소유의 도로), 현황도로(지목이 도로가 아니지만 도로로 사용하는 땅),
사실상의 통로(불특정 다수가 실질적으로 이용하는 통로), 농로(농지법), 임도(산지법) 등,
비법정 도로들이 다수 있다.
이런 도로들은 법에 의해 관리하는 도로가 아니다보니, 법적 타툼의 원인이 된다.
하지만 관습 상의 지위를 인정받으며, 법적 효력을 지니기도 한다.
3) 공공보행통로는 법적효력이 있는가?
엄밀히 말해, "공공보행통로"는 "도로"는 아니다. 어디까지나 통로다.
다만, 관습적으로 만들어진 도로나 통로와는 달리, 지자체가 엄연하게 법적 절차를 밟아, 고시까지 이루어진 법의 결과물이다.
일반적으로 지구단위계획은 다음의 절차를 진행한다.
여기에는 주민의견청취(시의회 포함), 도시계획위원회 심의, 시장군수 승인(때에 따라서는 서울시장, 경기도지사까지) , 고시 등의 일련의 절차를 이행하며, 통상 2년이 걸린다. 이 과정에서 많은 법제도 검토, 전문가, 행정절차를 이행한다.
즉, 공공보행통로의 법적효력에 대해서는 다툼의 여지는 없다고 할 수 있다.
4) 공공보행통로를 막으면(무시하면) 어떻게 되는가?
사실 이 따위 논의를 할 가치 자체가 없다고 생각한다.
불법주차 과태료, 과속딱지 등이 무서워서 교통법규를 지키는가? 돈 많은 부자도 규칙을 준수해야 하는 의무는 있다.
굳이, 법적으로 논의하자면, "국토계획법 제144조 과태료 조항에 의해 1천만원 이하의 과태료"를 부과한다.
달랑 1천만원?
국토계획법에서는 이행강제금 부과도 없고, 벌칙규정도 아닌 과태료 규정이기 때문에 상대적으로 약소하다고 생각할 수 있다.
하지만 실제로는 이보다 훨씬 무서운 "민사소송"이 뒤에 기다린다.
(공공보행통로와 관련된 판례는 적지만, 이보다 미약한 사실상의 통로 관련된 판례만 해도 많다. )
앞서 논의한 "사실상의 통로", "현황도로" 등이 법적 근거가 미흡함에도 불구하고, 유지되는 이유가 무엇이겠는가?
하물며 "공익성"을 가지고 "공공"이 "합법적 절차"에 따라 지정한 공공보행통로는 더 이상 논의할 필요가 없다.
4. 소결
공공보행통로는 공익 목적으로 도시계획적으로 설정된 사도(사유지에 설정된 도로)의 성격에 가깝다.
현행 법령이나 판례 등을 볼 때, 개인 소유의 토지라도 하더라도 사실상 도로로 사용하고 있는 경우에는 소유주가 이를 막을수는 없다.
하물며, 지자체(공공)가, 법적 절차를 밟아, 도시계획적 목적을 달성하기 위하여, 지정된 공공보행통로를 무시하는 것은 불법이다.
벌금이나 벌칙이 미약하다고 해서 법과 제도를 위반하면서 까지 하겠다라는 것은 범죄행위에 해당한다.
만약 공공보행통로가 1) 공익목적에 어긋나거나 2)절차상 지정절차 하자가 있거나 3) 공동주택 등이 개발되지 않아 가치가 없는 등의 이유로 "공공보행통로"가 폐지될수는 있다.
다만 이러한 폐지절차는 지정절차와 마찬가지로 도시계획적 절차를 이행하여야 한다.
사유지라고 해서 개인이 임의로 막거나, 벌금을 부과하는 등의 행위는 불법을 넘어 민사소송까지 이어질 수 있다.
더이상 무의미한 논란은 없었으면 한다.